Disposiciones de la OMC y Legislación de la UE

Anne Claire Chambron - Banana Link

Principios básicos de la OMC

La Organización Mundial del Comercio es la base institucional del sistema global de comercio multilateral. La OMC abarca una serie de acuerdos de comercio, cada uno consistente en diferentes artículos o principios. Su principio central es el llamado de la “Nación Más Favorecida” (NMF) (Artículo I). Según éste, cualquier ventaja que un país signatario conceda a otro país ha de ser automáticamente extendida al resto de los países signatarios del Acuerdo. Por ejemplo, si la UE decide conceder un 20% de los derechos aduaneros en la importación de bananos, en teoría este nivel del 20% debería ser extendido a los demás países productores, sean de Sudamérica o africanos. Sin embargo, dentro del principio NMF existen excepciones y derogaciones posibles:

• para unión de aduanas y zona de libre comercio, como la Unión Europea o la NAFTA (si Estados Unidos establece un impuesto del 10% para la importación de un producto de Canadá, aún conserva el derecho de gravar un 15% a otros productos similares procedentes de otros países de la OMC)
• .para relaciones de comercio anteriores a la aplicación del primera del Acuerdo del GATT (1947), como es el caso de la Commonwealth Británica; sin embargo se excluye la Convención de Lomé firmada en 1975.
• Las derogaciones también pueden ser establecidas si dos tercios de los miembros de la OMC votan a favor. Este fue el caso de la derogación concedida a Estados Unidos para su acuerdo preferencial de comercio con los países del Caribe (CARICOM). También es este el caso de la Convención de Lomé para la cual la UE solicitó una derogación en 1995.
• Sólo hay una derogación permanente del principio NMF establecida por los países en vías de desarrollo en 1979 (conocida como parte IV del GATT). Facilita un trato especial para los países en vías de desarrollo y hace permanente el principio de no reciprocidad. Así, cuando un país desarrollado concede algún tipo de ventaja (reducción de derechos aduaneros, por ejemplo) a un país en vías de desarrollo, este no tiene que devolver el mismo trato. Este fue el marco que sirvió para negociar el SGP (Sistema General de Preferencias), con el objetivo de adaptar el derecho al desarrollo con la integración económica internacional.

Otro artículo importante de la OMC es el Artículo III sobre “Trato Nacional”, que requiere de los países miembros un trato de los productos importados al menos igual que el que dan a los productos producidos en su propio territorio nacional. El caso de la agricultura es distinto ya que existe un “trato especial” que permite que un país restrinja las importaciones por medio de cuotas y aranceles en cuatro situaciones:

• en caso de un fuerte déficit en la balanza de pagos (por un periodo limitado),
• contra un país que este imponiendo estas restricciones por cuenta propia,
• para evitar superávit,
• como medida de emergencia en caso de un fuerte crecimiento repentino de las importaciones que amenace el medio de vida de los productores nacionales.
• Esta “excepción agrícola” permitió a la UE la restricción del acceso al mercado europeo de los bananos “dollar”, y se hizo partiendo de la base de que la demanda real, estimada según los expertos de 3.2 a 3.8 millones de toneladas anuales, es mucho menor a la oferta de bananos en el mercado mundial. Por supuesto, estas medidas sólo pueden ser aplicadas si el país que reduce la importación (por ejemplo en un 10%), establece al mismo tiempo un programa que permita reducir la producción nacional en ese mismo porcentaje. La reducción debe ser aplicada a todos los abastecedores sin exclusión, incluyendo a los tradicionales (como los países ACP).
• Hay muchos otros artículos relevantes que no podemos detallar aquí. Sin embargo es importante entender que en caso de conflicto dentro de la OMC, las recomendaciones de la dirección se basarán en un conjunto de interpretaciones agregadas de los principios generales y en las referencias de casos previos, c aso de existir. Estas normas forman lo que llamamos “jurisprudencia” del GATT/OMC. En caso de conflicto sobre una interpretación de un artículo de la OMC, estos “precedentes legales” primarán sobre los principios generales. No existe una interpretación legal unívoca, las interpretaciones anteriores marcan las líneas de actuación y cuanto más convincentes sean, mayores posibilidades de establecer precedente tendrán.

II. Ilustraciones prácticas.

• Casi todas estas excepciones/derogaciones han sido empleadas en la UE para aplicar el Régimen Europeo de Importación del Banano 404/93. Sin embargo este no es el tema de hoy; lo que es interesante para poder entender cómo funciona la OMC, es que la comisión sobre los bananos no condenó al régimen como conjunto, sino sólo lo que considera interpretaciones “injustificadas” de esos artículos. Por ejemplo, la derogación de la Convención de Lomé y el trato de preferencia nacional para los productores europeos no entraron en el debate. Ambos permiten a la UE la imposición de cuotas y aranceles para proteger los accesos de preferencia al mercado de los bananos tradicionales ACP y el gravamen de diferentes aranceles para los bananos ACP y “dólar”. Lo que la comisión condenó fue lo siguiente:
• la forma de imposición de cuotas porque marcaba diferencias entre países productores de una misma región,
• la diferenciación entre distintas categorías de operadores (primarios, secundarios y de maduración),
• la categoría de licencias “B” consideradas como “subvenciones disfrazadas” dado que su venta permite a los operadores europeos y ACP compensar su diferencia en costos de producción y transporte.
• Según el Artículo XIII del GATT, cuando las restricciones de comercio son necesarias, deben ser aplicadas en la forma menos incómoda en términos comerciales (es decir, acercándose lo más posible a las proporciones que los estados miembros podrían esperar obtener si esa restricción no existiera) y tomando en cuenta el interés de los países productores en la exportación del producto. Se considera que un país tiene un “interés notable en la exportación de un producto” cuando, por ejemplo, sus importaciones suponen una parte significativa del mercado europeo (5-10%), y esto ha de ser tomado en cuenta a la hora de distribuir las cuotas.
• Las propuestas de reforma del régimen adoptadas por la Comisión Europea siguen las recomendaciones de la comisión de la OMC:
• una cuota de 2.2 millones de toneladas distribuidas entre países con un notable interés, acordada a partir de la Ronda Uruguay e integrada en el Acuerdo de Marruecos;
• una cuota suplementaria de 353.000 toneladas para cubrir el aumento de la demanda interior (provocada por la entrada en la UE de tres nuevos miembros), conforme a los acuerdos de Marruecos (para adaptar el abastecimiento a la demanda);
• se permite mantener una cuota para los países ACP. Esta no se distribuye por dos motivos: por un lado, permite a la Comisión el no distribuir la cuota de 353.000 tonelada a los países “dólar” sin interés notable y a los no tradicionales ACP, y en caso de huracanes, permite a los países ACP la transferencia de sus cantidades de abastecimiento;
• la diferencia de aranceles para los países ACP y “dólar” se cubre con la derogación de la Convención de Lomé. Incluso la diferencia de 200 ECUS entre los países ACP no tradicionales y los bananos “dólar” (superior al límite arancelario europeo de 75 ECUS) puede estar justificada utilizando las afirmaciones de la comisión que estima que “una preferencia arancelaria de 75 ECUS por sí misma no permitiría a la UE el ofrecer las oportunidades de acceso al mercado y las ventajas que requiere la Convención de Lomé”.
• Estados Unidos mantiene que rechazará estas propuestas porque aún discriminan entre dos grupos de países. Básicamente, las únicas dos medidas que pueden ser rechazadas en términos de la OMC son el arancel ligeramente superior (100 ECUS en lugar de 75) y la cantidad de 857.700 toneladas para los países ACP, la cual -de acuerdo con el nivel anterior a 1991- podría ser reducida en 100.000 toneladas. Nos preguntamos por tanto cuál es la intención de Estados Unidos.
• Desde el principio del conflicto, el gobierno estadounidense se ha basado en que un modelo de “imposición arancelaria limpia” sería más efectivo y menos costoso para otorgar un trato preferencial a la producción ACP y Europea. En su opinión, esto permitiría a los consumidores europeos pagar menos por los bananos y al tiempo, contribuir a asegurar el acceso al mercado de los productores ACP.
• El primer gráfico muestra con las restricciones de importación impuestas a los bananos “dólar”, el precio aumenta considerablemente en el mercado europeo, dando lugar a lo que Borrell llama un beneficio “superior a los márgenes normales de las empresas” o cuota de renta. Esta cuota de renta tiene el apoyo de los consumidores europeos, que pagan por los bananos un precio por encima de lo que pagan los consumidores Estadounidenses.
• La solución que aporta Borrell (también propuesta por E.E.U.U.) es bastante sencilla: la UE abre el mercado y/o fija la importación de bananos “dólar” en 3.4 millones de toneladas (600.000 t más que ahora) e impone un arancel de 74 ECUS para estos. Si multiplicamos 3.4 millones de toneladas por 74, obtenemos 250 millones de ECUS, los cuales pueden ser utilizados para subvencionar las importaciones de la ACP. El esquema parece lógico y mucho más simple que el actual. Muy atractivo...
• Sin embargo es más engañoso de lo que parece, al menos por dos motivos:
• este enfoque da por sentado que el mercado internacional del banano es totalmente competitivo y que cuando el abastecimiento de bananos “dólar” aumenta, los precios caen. Esto no es del todo exacto ya que el mercado se concentra en manos de unas pocas grandes empresas que tienen el poder. La Universidad de Reading (Doctor David Hallam y Profesor Lord Peston) ha demostrado que en Alemania “Chiquita”, al ser el principal abastecedor, tiene el poder necesario para establecer el precio en el mercado, imponiendo un precio más elevado a los importadores que quieren comprar la “calidad Chiquita”.
• da por sentado que una vez que todos los bananos “dólar” han sido vendidos en el mercado europeo, aún queda una demanda de los bananos ACP, más pequeños y caros. Esto no es exacto, ya que la demanda del banano no es elástica -elasticidad en el argot económico significa que cuando los ingresos aumentan, los consumidores tienden a comprar proporcionalmente más de un producto. Los productores ACP y europeos quedarán fuera de la producción.
• La propuesta de Estados Unidos significa básicamente que el mercado -y el acceso al mercado- sea reemplazado por ayudas. Es una propuesta peligrosa porque olvida, deliberadamente, el efecto “multiplicativo” de la industria bananera en otros sectores de la economía de estos países. Sin duda tendría un efecto devastador a nivel financiero y psicológico para la población y la economía de los países productores.

III La OMC y la producción sostenible.

• El debate sobre el nuevo régimen europeo no ha suscitado aún la cuestión de cómo hacer sostenible la producción y el comercio del banano. Aunque este pretende garantizar el acceso al mercado de los bananos ACP -a veces producidos en mejores condiciones que sus iguales Latinoaméricanos- no prevé ningún mecanismo específico para tratar este tema. En la actualidad, los operadores de comercio justo, por ejemplo, están todavía en la categoría de “recién llegados” y como tales, han de comprar las licencias a los operadores que ya están establecidos. Esto supone un costo extra que hace que los bananos de comercio justo encuentren aún mayor dificultad para competir en el mercado mundial.
• EUROBAN y sus socios han llegado en los últimos dos años a la conclusión de que el la producción sostenible podría ser tratada de las siguientes maneras:
• mejorando el acceso al mercado de más operadores “sostenibles”, y aplicando una cuota específica para los bananos de comercio justo que estén fuera de la cuota arancelaria actual;
• o adoptando un sistema de distribución de licencias que de igualdad de oportunidades a todos los operadores para acceder a estas;
• o incorporando unas cláusulas sociales y medioambientales mínimas en los acuerdos de comercio.
• Pasemos a examinar la compatibilidad de estas propuestas en el marco actual de la OMC:
  

3.1 Distribución de licencias

• EUROBAN cree que es posible diseñar un sistema de subasta de licencias que permitiría a todos los operadores, incluyendo a los de comercio justo, la entrada en el mercado con igualdad de condiciones.
• La UE aún debe presentar una propuesta sobre lo que ellos estiman sería la mejor manera de distribuir las licencias.
• No existen artículos específicos del GATT/OMC que rijan la distribución de licencias; el principio se basa en que el país importador lo haga de la manera menos incómoda.
• Dos sistemas de subasta de licencias coexisten en el mercado de las comunidades: subasta y distribución a partir de consideraciones históricas. Hasta hoy, ninguno de ellos ha sido llevado a la práctica. Dado que no existe un precedente legal, el próximo conflicto al respecto, será el que establezca el modelo. Si un miembro, como la UE por ejemplo, decide imponer un sistema de subasta, dependerá de la convincencia de sus abogados para que puedan ganar el conflicto. Sin embargo, hay un criterio que prevalece en la elección de un determinado sistema: la posibilidad de adaptación al mercado (ha de ser factible para los importadores).

3.2 Incentivos de mercado (cuota específica para comercio justo y otros)

• En 1996, EUROBAN presentó una propuesta ante la Comisión Europea sobre el establecimiento de una cuota específica para comercio justo de bananos. Esta propuesta fue rechazada sobre la base de que era incompatible con la OMC. Desde entonce, no obstante, la UE intenta responder a las presiones de las asociaciones de consumidores europeos buscando la manera de facilitar el acceso al mercado de los bananos producidos en condiciones social y ecológicamente sostenibles, y procurando a la vez no ir contra sus obligaciones cara a la OMC.
• Uno de los mayores problemas en la gestión del comercio sostenible es que la OMC se basa en normas que reflejan una definición muy estrecha del marco de mercado. Aunque el artículo XX (b) y (g) parece ofrecer un margen importante para la protección del medio ambiente y la salud de los seres vivos, al permitir medidas de este tipo y “relativas a la conservación de los recursos naturales agotables”, su efecto ha sido fuertemente limitado por algunas interpretaciones restrictivas.
• Según las normas actuales de la OMC, un país no puede diferenciar entre dos productos a partir del método de producción (respeto de los derechos fundamentales del trabajador, respeto al medio ambiente...). El único caso en el que un país puede diferenciar (Artículo XX) es si puede demostrar científicamente que un producto es perjudicial para la salud de sus habitantes.
• Así, cualquier intento de diferenciar o favorecer un banano más sostenible -con cláusulas o con una cuota de mercado específica- estará condenado a quedar entredicho automáticamente, a no ser que:
• la cuota esté abierta para todos los operadores sin distinción, y los criterios de referencia estén acordados internacionalmente por todos los países/operadores dentro del comercio del banano;
• sea aplicada en el marco de un acuerdo de comercio preferencial que se beneficie de una derogación de la cláusula NMF, cuyos beneficiarios puedan alcanzar fácilmente (como el SGP).
• Hoy por hoy no parece que los bananos vayan a pasar a formar parte del SGP. Sin embargo, si la presente propuesta de otorgar mayores incentivos de comercio a los países en vías de desarrollo que respeten los derechos humanos fuera aprobada por los 15, podría establecer un precedente ante la UE sobre el cual basar una propuesta similar para los países ACP. In el libro verde, que está siendo debatido actualmente se presenta el condicionamiento positivo como una de las alternativas. Existen 3 obstáculos que han de ser superados previamente:
• los Estados Miembros de la UE tendrán que llegar a un consenso sobre los criterios a aplicar;
• esos criterios corren el riesgo de estar limitados a cuestiones muy básicas (derechos humanos, más que derechos sociales) y mezclados con condiciones más “cuestionables” añadidas por la UE (como “mejores” condiciones para la inversión europea directa etc.);
• habrá que buscar buenos incentivos (para mercancías básicas, los aranceles han ido reduciéndose en los últimos años, lo que hace que los incentivos basados exclusivamente en este sean inefectivos)
• En caso de conflicto comercial sobre el acceso al mercado de productos más sostenibles, cualquier comisión de la OMC basará su análisis en un enfoque de mercado sólamente, obteniendo sus conclusiones a partir de los criterios/normas que sean “acordados por el conjunto de la comunidad internacional”. En Ginebra hemos visto que por ahora no hay ningún criterio honesto de carácter social o ecológico que pueda ser tomado en consideración; ni siquiera en la convención principal de la Organización Mundial de Trabajadores, todavía no ratificada por USA. Es más, sólo hay en la actualidad un organismo de establecimiento de normas que la OMC considere competente: el Código Alimentario. Esto significa que los puntos de referencia que serán tomados en cuenta por la comisión de conflictos serán las normas sanitarias y fitosanitarias del Código -meramente “cosmeticas”, sobre tamaño y color.
• Las únicas herramientas de la OMC compatibles con el mercado para apoyar el consumo sostenible parecen ser por lo tanto, los esquemas de etiquetado, ya se basen estos en códigos de conducta corporados o en iniciativas privadas como los esquemas de etiquetado orgánico o de comercio justo. Después de todo, tal y como explicaba un funcionario de la OMC en Ginebra, las iniciativas de etiquetado significan que se da al consumidor la oportunidad de elegir y precisamente eso mismo significa la teoría de liberalización del comercio.
• El principal problema de las iniciativas de etiquetado es que tienden a multiplicarse y por tanto provocarán un estallido en la OMC tarde o temprano. La multiplicación de los sellos no es una solución a largo plazo. Provocaría confusión en los consumidores; la existencia de muchos sellos anularía el significado de cada una.
• Imaginemos lo que pasaría en ese caso. Ya que no hay ningún artículo de la OMC que regule los sellos, las conclusiones de un posible debate estarían basadas en interpretaciones legales de casos previos.
• Hace poco, la USDA ha hecho una propuesta que - un vez aprobada- permitiría el etiquetado de los alimentos genéticamente modificados llevar el sello de orgánicos en Estados Unidos. Si esto llega a ocurrir y las multinacionales consiguen producir un banano resistente a la enfermedad de Panamá y a la Sigatoka Negra, pero genéticamente modificado, las empresas tendrán el derecho a poner el sello orgánica de USA. Mientras el comercio sea reducido no pasaría nada. Pero estos bananos probablemente llegarán a ser cultivados en grandes cantidades. A partir de esta base, si la UE -cuya legislación es muy estricta en materia de producción orgánica- decide prohibir este etiquetado en su territorio (o cambiar su apelación), las empresas estadounidenses entablarán un nuevo conflicto en la OMC.
• Una vez más, los puntos de referencia considerados por la comisión serán las normas “acordadas internacionalmente”, que establece la comunidad internacional. Por el momento el único organismo que trata la sintonía de los criterios de etiquetado es la ISO (Organización Internacional de Normalización). También es el único organismo que la OMC considera competente. En esta organización las ONG’s tienen una representación muy escasa y, aunque está formada principalmente por centros científicos establecidos por los gobiernos, las empresas tienen una mayor influencia que las asociaciones de consumidores. Por tanto, a no ser que se haga algo para cambiar esta situación rápidamente, hay muy pocas posibilidades de que los criterios establecidos sean lo suficientemente significativos para dar la oportunidad de sobrevivir a las normas de la OMC a los esquemas de etiquetado honestos.